Centrum im. Adama SmithaPierwszy Niezależny Instytut w Polsce od 16 września 1989 roku

STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH: DEZINTEGRACJA, CENTRALIZACJA, KOMERCJALIZACJA I WADLIWA STRUKTURA DOCHODÓW

Krzysztof Dzierżawski

 

STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH: DEZINTEGRACJA, CENTRALIZACJA, KOMERCJALIZACJA I WADLIWA STRUKTURA DOCHODÓW

 

Projekt budżetu jest zawsze przedmiotem ożywionej publicznej dyskusji o dwojakim charakterze. Rozważa się go więc przede wszystkim w kontekście politycznym, ponieważ od uchwalenia bądź nieuchwalenia ustawy budżetowej zależą losy gabinetu, ale bierze się także pod uwagę aspekty czysto ekonomiczne, w szczególności realność założeń makroekonomicznych i ich skutki dla rozwoju gospodarczego. W obu przypadkach mamy jednak do czynienia z analizami o charakterze bieżącym, badającymi skutki doraźne w perspektywie miesięcy, najdalej roku.

Debata budżetowa to wszakże dobra okazja do przeprowadzenia głębszej analizy całego sektora publicznego, który obejmuje w Polsce blisko 50% PKB. Ustawa budżetowa jest bowiem, wbrew swojej zawężającej nazwie, dokumentem regulującym całość publicznych finansów, których budżet jest tylko częścią, w dodatku nie największą. Taki a nie inny kształt sektora publicznego jest wynikiem dosyć chaotycznego ewolucyjnego rozwoju, którym kierowały wypadkowe politycznych i gospodarczych interesów, a nie świadomy i zamierzony projekt. Przyjrzyjmy się więc jak wygląda sektor publiczny w dziesięć lat po rozpoczęciu ustrojowych przemian, a naszym przewodnikiem i punktem odniesienia niechaj będzie projekt ustawy budżetowej na rok 2001 przygotowany przez Ministerstwo Finansów.

 

Dezintegracja

 

Na sektor publiczny składają się dzisiaj: budżet państwa, budżety samorządowe (szczebla wojewódzkiego, powiatowego i gminnego) oraz 12 funduszy celowych: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Administracyjny, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji, Fundusz Pracy, Fundusz Alimentacyjny, Fundusz Kombatantów, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundusz Zasobem Geodezji i Kartografii, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Promocji Twórczości, które dysponują ponad 1/3 środków publicznych w ogóle, a ponad połową dysponowanych na szczeblu centralnym. Uzupełnia ten zbiór 17 suwerennych Kas Chorych. Tak więc mamy do czynienia z rozbiciem sektora publicznego na cały szereg mniejszych lub większych elementów, z których każdy zyskał mniejszą lub większą niezależność od władzy publicznej – formalnie i faktycznie odpowiedzialnej za stan finansów państwa. Najbardziej spektakularną ilustracją tego zjawiska jest PFRON. Skonstatujmy, że rozwój wydarzeń na tym polu był zupełnie odwrotny niż zamierzenia autorów reformy systemowej państwa z lat 1989 i 1990, którym udało się zbiór funduszy celowych dziedziczonych po poprzednim ustroju istotnie ograniczyć. Wydaje się, że owa zdumiewająca własność funduszy celowych, polegająca na powstawaniu trzech nowych w miejsce jednego zlikwidowanego, daje się wytłumaczyć faktem, że dysponowanie środkami publicznymi ulokowanymi w autonomicznych funduszach jest dla polityków bez porównania bardziej atrakcyjne niż w przypadku, gdy ma się do dyspozycji środki budżetowe sensu stricte (choć i te, oczywiście, nie są do pogardzenia), ze wszystkimi rygorami, którym one podlegają. Ostatecznie mamy więc stan, w którym budżet państwa dysponuje tylko czwartą częścią środków publicznych w ogóle, a pominąwszy budżety samorządowe, trzecią częścią tych środków dysponowanych na szczeblu centralnym (patrz tabela 1.).

Tabela 1.

 

Dochody

[mld zł]

Udział w dochodach

Wydatki

[mld zł]

Udział w wydatkach

Budżet Państwa*)

181,1

54,14%

90,5

26,52%

Fundusze celowe

74,9

22,39%

126,5

37,08%

Kasy Chorych

23,6

7,06%

25,9

7,59%

Budzety samorządowe

39,1

11,69%

81,4

23,86%

Gospodarka pozabudżetowa państwa

4,8

1,43%

4,3

1,26%

Gospodarka pozabudżetowa samorządów

11,0

3,29%

12,6

3,69%

Razem

334,5

100,00%

341,2

100,00%

 

 

Centralizacja

 

Paradoksalnie – zjawisku dezintegracji sektora publicznego towarzyszy centralizacja w relacjach między budżetem państwa, a budżetami samorządowymi. I tak budżet państwa przejmuje ponad połowę dochodów sektora publicznego, ale jego wydatki własne (po odliczeniu transferów do innych elementów sektora publicznego) stanowią niewiele ponad ¼ całości wydatków publicznych. Zgoła odwrotna jest sytuacja budżetów samorządowych – wg danych dla roku budżetowego 1999 ich dochody własne wystarczają na sfinansowanie zaledwie połowy wydatków w przypadku gmin, 17% w przypadku województw i tylko 6% (sic!) w przypadku powiatów (bez uwzględniania powiatów grodzkich). Te wskaźniki zdolności (właściwie: niezdolności) do samofinansowania są w istocie miarą ograniczenia suwerenności samorządów terytorialnych i świadectwem ich uzależnienia od kosztownej i niesprawnej administracji centralnej.

Komercjalizacja

 

Komercjalizacja oznacza wprowadzenie mechanizmów rynkowych do sfery publicznej. Wszystko w porządku, o ile następuje komercjalizacja usług publicznych; gorzej, jeśli komercjalizacja dotyczy publicznych finansów*). Z tą drugą sytuacją mamy, niestety, do czynienia w Polsce. Komercjalizacja realizuje się zasadniczo na dwa sposoby: poprzez tworzenie i funduszy celowych i ich późniejszą autonomizację oraz przenoszenie mienia Skarbu Państwa i części środków dysponowanych przez budżet do różnego rodzaju agencji, czyli instytucji z definicji powołanych do uczestniczenia w normalnej grze rynkowej. W ten sposób środki publiczne zostają w części wyłączone spod rygorów właściwych gospodarce budżetowej, a angażuje się je w przedsięwzięcia natury stricte komercyjnej, ze spekulacją włącznie. Powiedzieć, że ten stan rzeczy sprzyja korupcji to mało – on korupcję zwyczajnie generuje.

Wygląda na to, że w tym roku będziemy świadkami kolejnego osiągnięcia na tym polu. Oto zamierza się skomercjalizować nie tylko wydatki publiczne, ale również – rzecz nie do wiary – pobór podatków. Projekt ustawy przewiduje, że dochody ZUS-u w kwocie 2 miliardów złotych będą pochodzić ze sprzedaży jego wierzytelności. Nietrudno sobie wyobrazić, że nabywcą tych wierzytelności stanie się ten czy ów specjalista w dziedzinie egzekucji długów rodem z Pruszkowa czy Wołomina, albo – dajmy na to – wyemancypowana spółka o kolejowym rodowodzie, która wierzytelności chętnie zamieni na jakieś szczególnie atrakcyjne nieruchomości należące do PKP.

Struktura dochodów

 

System dochodów publicznych ma równie wielkie, jeśli nie większe, znaczenie dla gospodarki kraju i jego szans na rozwój, jak druga strona medalu czyli sfera publicznych wydatków. W ciągu 10 minionych lat ukształtowała się tu struktura, którą obrazuje tabela 2. Dla uproszczenia wszystkie rodzaje publicznych danin ujęte w tabeli (składki, cła) nazwane są podatkami. 

 

Tabela 2.

Rodzaj podatku

Kwota [mld zł]

Odsetek dochodów

Podatek emerytalny

66,00

19,73%

VAT

62,30

18,62%

Akcyza

33,70

10,07%

Podatek dochodowy od osób prawnych

18,00

5,38%

Podatek dochdowy od wynagrodzeń za pracę

27,00

8,07%

Podatek dochodowy od świadczeń społecznych

16,00

4,78%

Podatek dochodowy od działalności gospodarczej

15,00

4,48%

Składki na FP, PFRON i FGŚP

6,60

1,97%

Podatek od nieruchomości

8,60

2,57%

Cło

5,00

1,49%

Wpłaty z zysku NBP

5,20

1,55%

 

Dochody z podatków i parapodatków ujętych w tabeli dostarczają ok. 85% wszystkich dochodów publicznych (nie uwzględniając przychodów z prywatyzacji). Dwie rzeczy zwracają uwagę: po pierwsze – zaskakująco niski udział w dochodach publicznych podatku dochodowego od osób prawnych (ok. 1/20 całości dochodów publicznych), co oznacza, że jego znaczenie fiskalne jest w istocie marginalne (w przeciwieństwie do znaczenia medialnego i emocjonalnego). Po wtóre – bardzo wysokie są dochody pochodzące z obciążenia wynagrodzeń za pracę. Składki na system ubezpieczeń społecznych (FUS, FP, PFRON, FGŚP) oraz podatek od dochodów osobistych przynoszą blisko trzecią część całości dochodów sektora publicznego. Poziom opodatkowania pracy (szeroko rozumianego) sięga ok. 90% w odniesieniu do płacy netto. W tym sensie praca jest potraktowana jak najgorszy towar akcyzowy – wódka czy papierosy – ze wszystkimi tego stanu rzeczy konsekwencjami, z których najgorszą jest wysoki i rosnący poziom bezrobocia. Interesujące jest tu także spostrzeżenie, że ok. 5% dochodów publicznych (niemal tyle samo co podatek dochodowy od osób prawnych) przynosi opodatkowanie świadczeń społecznych. To jednak co jest dochodem budżetu, stanowi przecież wydatek FUS-u (który zresztą jest bezpośrednim płatnikiem tego podatku). FUS przekazuje więc do budżetu środki wynikające z opodatkowania alimentów i emerytur, po to, żeby zaraz otrzymać je z powrotem w formie dotacji budżetowej. Sytuacja ta jest równie absurdalna jak kosztowna.

 

Deficyty, deficyty

 

Deficyt sektora publicznego zakładany w ustawie budżetowej jest tą kategorią, która ściąga szczególną uwagę obserwatorów. Nie bez powodu: mniejsze lub większe rozmiary deficytu wpływają na życie gospodarcze w wielu jego aspektach. Wysokość inflacji, poziom bankowych stóp procentowych, przyszłe koszty obsługi długu publicznego to tylko niektóre z nich. Problem w tym, że samo pojęcie deficytu (czy ściślej mówiąc: salda) sektora publicznego nie jest jednoznacznie określone. Oto od niedawna niezwykłą karierę robi pojęcie “deficytu ekonomicznego”. Jeszcze dwa lata temu nikt o nim nie słyszał; dzisiaj analitycy, komentatorzy, publicyści sprawiają wrażenie, jakby z deficytem ekonomicznym byli za pan brat od dzieciństwa. Jest to tym dziwniejsze, że konstrukcja deficytu ekonomicznego sprawia wrażenie całkowicie przypadkowej. Powstaje on poprzez uzupełnienie deficytu “zwykłego” (opartego w naszym przypadku na metodzie salda majątkowego, a więc bez uwzględniania po stronie dochodów wpływów z prywatyzacji) o wydatki na rekompensaty dla sfery budżetowej (z niezrozumiałych powodów wyłączonych z normalnych wydatków budżetu) i pomniejszenie go o wielkość środków przekazywanych przez ZUS do otwartych funduszy emerytalnych (OFE). W ten sposób otrzymujemy deficyt o nieco mniejszych rozmiarach i on właśnie staje się głównym kryterium oceny stopnia zrównoważenia sektora publicznego. Uzasadnieniem dla takiego postępowania ma być przekonanie, że wpłaty do OFE, choć formalnie obciążają wydatki publiczne, w istocie powiększają oszczędności i przez to mają korzystny wpływ na gospodarkę – poszerzają bowiem zakres jej możliwości inwestycyjnych. Jest to jednak rozumowanie nader uproszczone. Źródłem “oszczędności”, którymi dysponują OFE są podatki obciążające przedsiębiorstwa. Na dobitek, podstawę tego opodatkowania stanowi wynagrodzenie za pracę. Jego uciążliwość jest więc tym dotkliwsza, im większy jest udział kosztów pracy w stosunku do ogółu kosztów w firmie. Z drugiej strony, fundusze emerytalne część tych środków, zapewne coraz większą, lokować będą w przedsiębiorstwach obecnych na rynku kapitałowym, o statystycznie daleko mniejszym udziale kosztów pracy. W rzeczy samej cała operacja jest transferem kapitału z firm małych, słabych kapitałowo, ale opartych na wykorzystaniu zasobów pracy, do organizacji o wielkich rozmiarach, w których praca jest czynnikiem produkcji o  znaczeniu drugorzędnym.

 

 

Wnioski

 

Jeśli dezintegracja, centralizacja, komercjalizacja i niewłaściwa struktura dochodów sektora publicznego stanowią przyczynę jego poważnej słabości, oznacza to, że potrzebna jest dzisiaj gruntowna, zasadnicza i całościowa przebudowa publicznych finansów. A zatem:

  1. Należy zlikwidować większość agencji i funduszy celowych, wcielając je w struktury właściwych ministerstw. Te z nich, które z uzasadnionych powodów musiałyby być utrzymane, powinny zostać pozbawione znacznego zakresu dzisiejszej autonomii i swobody dysponowania groszem publicznym.
  2. Wszystkie instytucje publiczne powinny zostać objęte zakazem uczestniczenia w operacjach spekulacyjnych i nabywania udziałów lub papierów wartościowych emitowanych przez instytucje komercyjne.
  3. Należy zmienić strukturę dochodów publicznych w taki sposób, by znacząco obniżyć obciążenia pracy. Ponieważ dochody z tych obciążeń stanowią podstawę finansowania publicznych wydatków, oznacza to konieczność radykalnej przebudowy sektora publicznego w jego części dochodowej.
  4. W ramach tej przebudowy trzeba tak rozdzielić wpływy z poszczególnych podatków, by dochody własne samorządów pozwalały na sfinansowanie przynajmniej 90% ich wydatków.

Zdaję sobie sprawę, że są to postulaty iście rewolucyjnej natury. Ale też patologie systemu finansów publicznych są tak głębokie, że tylko rewolucja może obalić tę najgorszą z tyranii: tyranię status quo.

 

Krzysztof Dzierżawski- ekspert Centrum im. Adama Smitha

 

Reddit icon
Technorati icon
Yahoo! icon
e-mail icon
Twitter icon
Facebook icon
StumbleUpon icon
Del.icio.us icon
Digg icon
LinkedIn icon
MySpace icon
Newsvine icon
Pinterest icon

ANKIETA Czy jesteś za systemem władzy prezydenckiej jak w USA?

TAK
50% (1 głos)
NIE
50% (1 głos)
NIE MAM ZDANIA
0% (0 głosów)
Głosów: 2